Seguimos la serie de los diez mitos sobre movilidad urbana de Màrius Navazo, geógrafo, publicados originalmente en el blog La Ciudad Viva. Puedes encontrarlo en la web de Gea21 o leer el resto de artículos de la serie:
- mito 1/10 sobre movilidad urbana: el derecho a ir en coche
- mito 2/10 sobre movilidad urbana: el derecho a aparcar
- mito 3/10 sobre movilidad urbana: el coche es el más rápido
- mito 4/10 sobre movilidad urbana: las nuevas tecnologías son la solución
- mito 5/10 sobre movilidad urbana: prohibir los coches es la solución
- mito 6/10 sobre movilidad urbana: no hay más demanda para los modos sostenibles
¿Y qué tienen de mito los estándares de aparcamiento o los niveles de servicio para medir la congestión vial? Por sí solos evidentemente no tienen nada de mito. Pero lo que está mitificado es el uso que se les da, presentándolos envueltos de un aire de neutralidad o cientificidad que nada tiene que ver con sus implicaciones ni su propia naturaleza.
Cuando planificamos un desarrollo urbanístico generalmente se diseña la capacidad del viario y de sus intersecciones garantizando una buena fluidez (niveles de servicio C o D), y comprobando que éstos no se congestionarán más allá de un determinado número de horas al año… ¡A menudo en un horizonte de 20 o 30 años! Y en base a estos estándares se diseña el número de carriles, el diámetro de las rotondas, la naturaleza de los giros a la izquierda, etc. Pero es necesario reconocer que estos estándares de congestión del viario están implícitamente apostando por un reparto modal donde el peso del coche sea elevado, de ahí que no tengan nada de neutrales o asépticos. Además, fruto de su sesgada visión del espacio público, dan fácilmente lugar a un viario sobredimensionado. Por no decir que las propias ratios de generación de viajes (asociadas a metros edificados de residencias, comercios, oficinas, etc.), y que tan a menudo se utilizan en el planeamiento urbanístico, ya conllevan generalmente en sí mismas una gran sobreestimación de desplazamientos motorizados, tal y como expone detalladamente para el caso norteamericano Adam Millard-Ball en su artículo Phantom trips. En cualquier caso, mas allá de disquisiciones metodológicas, seguramente se estará de acuerdo en que los estándares de congestión del viario construyen un viario atractivo para el coche, lo que implícita y obligatoriamente conlleva que sea un viario repulsivo para los modos no motorizados, y fácilmente también para el transporte colectivo por superficie.
Por otro lado, y en relación a los estándares mínimos de dotación de aparcamiento usados generalmente para diseñar la oferta fuera de la vía pública, también conviene una revisión crítica de su naturaleza. Sus fundamentos son significativamente débiles, puesto que resulta más que difícil trazar con precisión y rigor los motivos que han originado unos estándares u otros en particular. Donald Shoup afirma, en su extensa obra The High Cost of Free Parking, que no existe ningún texto en Estados Unidos que ahonde en los requerimientos de dotaciones que se aplican en el país. Por mucho que los estándares se presenten como valores «científicos» (¡a menudo hasta con dos decimales!), no hay ninguna teoría a explicar: los estándares son los que son. Las ciudades han adoptado estos requisitos por copia de las demás ciudades o acogiéndose a recomendaciones publicadas por el Institute of Transportation Engineers (ITE). Ahora bien, el autor pone luz a las recomendaciones del ITE manifestando que se basan en estudios de casos de un universo muy reducido (a veces un único ejemplo), realizados en zonas de baja densidad, con aparcamientos gratuitos y con difícil acceso en modos distintos al coche. No hace falta ahondar aquí en el daño que han hecho estas ratios al extenderse por todo el país, produciendo un círculo vicioso al aplicarse como si de una especie de diez mandamientos se tratara. En cualquier caso, lo que aquí nos interesa subrayar es que también los estándares mínimos de aparcamiento están implícitamente apostando por una cuota elevada del coche.
Aunque cabe reconocer que las ratios utilizadas en nuestro entorno son sensiblemente diferentes a las norteamericanas, difícilmente se puede pensar que no están sujetas a los mismos interrogantes esenciales: ¿en base a qué decidimos las necesidades de aparcamiento? ¿Únicamente en base a la superficie construida? ¿Tenemos en cuenta la densidad del entorno, el precio del aparcamiento y la existencia de alternativas al coche? ¿Es necesario disponer de ratios para que sean aplicadas como un mandamiento pretendidamente «científico» e indiscutible? Y lo más importante: ¿cómo respondemos a la necesidad de cambio modal a través de la estandarización de dotaciones de aparcamiento?
Una buena tentativa de respuesta al establecimiento de estándares con objetivos de cambio modal lo constituye el ejercicio realizado hace ya 20 años en la publicación La regulación de la dotación de plazas de estacionamiento en el marco de la congestión (Pozueta, Sanchez-Fayos, Villacañas, 1995). En ésta se propone, a través de un caso práctico en Madrid, la elaboración de estándares máximos de aparcamiento calculados en base a los objetivos de reparto modal que se quieren alcanzar en dos zonas distintas de la ciudad. Obsérvese que en este caso los estándares de aparcamiento no son mínimos, sino máximos, con el objetivo de evitar la proliferación incontrolada de plazas y, por lo tanto, incidir en el reparto modal. A la inversa, la imposición de estándares mínimos de aparcamiento en los nuevos desarrollos urbanísticos fácilmente actúa como un subsidio más a la movilidad en vehículo privado, sin ofrecerse ningún aliciente a aquellos que usan otros modos de transporte (Shoup, 2005).
En definitiva, las necesidades de aparcamiento deben ser un resultado, relativamente directo, del reparto modal que deseemos alcanzar. Así, pues, las dotaciones deben formar parte de una estrategia global de estimulo de los modos mas sostenibles y disuasión del coche que aporte garantías para conseguir un reparto modal preestablecido. Y no debemos temer que al eliminar los estándares de dotaciones mínimas no esté asegurado el aparcamiento de bicicletas o coches, puesto que estas necesidades estarán aseguradas por el propio reparto modal que se fije como objetivo; reparto modal que -por cierto- no debería ser tendencial respecto lo observado en los últimos años, sino modélico.
Un reparto modal modélico viene a querer decir que en los nuevos desarrollos la cuota modal del coche sea significativamente menor que la media del ámbito de referencia en el que se inserta el nuevo desarrollo. En este sentido, sirva de ejemplo inspirador la ciudad norteamericana de Cambridge, que en el año 2006 aprobó una ordenanza municipal que obliga a que todo nuevo desarrollo no residencial consiga una cuota modal del coche 10 puntos por debajo respecto la última encuesta realizada en el municipio [1]. La normativa -a diferencia de normas de otros países que tratan sobre la movilidad generada por los nuevos desarrollos- no fija una larga lista de aspectos a tratar, sino que establece simple y llanamente el objetivo primordial de reparto modal. Y son los promotores quienes tienen que diseñar la estrategia para lograrlo -estrategia que el ayuntamiento establece que debe considerar tanto medidas de estímulo de los modos más sostenibles, como de disuasión del coche. Además, los promotores también tienen que presentar anualmente al Ayuntamiento el resultado de las encuestas que están obligados a realizar a sus usuarios, para verificar que se cumple con el objetivo de reparto modal año tras año.
De hecho, podríamos decir que nos encontramos ante dos maneras radicalmente opuestas de planificar: la primera es la que parte de los estándares de congestión y dotaciones de aparcamiento (es decir, la más familiar en nuestro contexto). Planificando así se asegura que la movilidad en coche presente una elevada competitividad y, a su vez, el resto de modos de transporte se relegan a meras alternativas en muchos casos residuales, puesto que el espacio público ya se ha diseñado atractivo para el coche. En definitiva, esta opción tiene un aire de neutralidad por el hecho de usar estándares; pero recordemos que esos estándares llevan aparejada una elevada cuota modal de uso del coche.
Para más inri, esta manera de planificar cuenta desde hace alguna década con una novedad que no podemos eludir: la penetración del discurso de la sostenibilidad. Lo lamentable es que la sostenibilidad ha sido entendida por muchos no como un necesario cambio de las metodologías a usar, sino como algo que debe adicionarse a las antiguas formas de hacer. Por lo tanto, ahora seguimos planificando con los estándares mencionados pero con el añadido de tener que construir infraestructuras y/o servicios para el transporte colectivo, la bicicleta y el peatón. Independientemente de si van a ser usados o no. Y esta manera de proceder produce fácilmente una sobre dotación de oferta que esta claramente más cerca del despilfarro de recursos que de la sosteniblidad. Por poner un ejemplo (verídico): si diseñamos un equipamiento en el extremo de un municipio con un aparcamiento de dimensiones tales que permite que todos sus usuarios lleguen en coche hasta el, ¿también tenemos que prolongar los servicios de autobuses para decir que somos sostenibles? ¿Sin tomar medida alguna para asegurarnos que el autobús no circule vacío? ¿No deberíamos replantear radicalmente la capacidad del aparcamiento en paralelo a la propuesta de un servicio de transporte colectivo?
Tendríamos que tener claro que el concepto de sostenibilidad no quiere decir poner al alcance de las personas diferentes maneras de desplazarse. Ésta puede ser una condición necesaria, pero no suficiente. La sostenibilidad exige un paso mas, comportando que nos aseguremos -a través de como diseñamos la competitividad de los distintos modos- que las personas optan por los modos mas sostenibles de desplazamiento. Por lo tanto, la combinación de estrategias de estimulo y disuasión (véase el post anterior) es una condición no solo necesaria para conseguir el trasvase modal desde el coche hacia el resto de modos, sino también para asegurar que no creamos una sobredotación de oferta y, por lo tanto, un despilfarro en el uso de los recursos.
En cambio, una segunda manera de planificar se definiría entorno a la metodología que erige el establecimiento de un reparto modal en el centro del proceso de planificación, y de la cual ya hemos citado ejemplos como la ordenanza de Cambridge o el ejercicio académico en relación a dos barrios madrileños (Pozueta, Sanchez-Fayos, Villacañas, 1995). Esta metodología no contempla a los modos más sostenibles como meras alternativas que se tienen en consideración después de haber diseñado el espacio para los coches. Al contrario, integra la necesidad de combinar estrategias de estímulo de los modos más sostenibles y de disuasión de uso del coche para conseguir el reparto modal objetivo que se haya predeterminado.
Lo mas curioso del caso es que planificar con metodologías heredadas del pasado nos ha llevado a un escenario donde los manuales de diseño del viario están por encima de los Boletines Oficiales que publican el marco legal aprobado por los Parlamentos. Así, pues, esos estándares de congestión del viario, que nacieron como simples recomendaciones para guiar la planificación, han acabado por convertirse en cánones que los planificadores creen que deben garantizar por encima de todo. ¡¡¡Incluso por encima del marco legal!!! De hecho, el caso de los estándares de aparcamiento es aún más grave porque se han transformado en norma de obligado cumplimento en muchos municipios, regiones o estados.
Sea como sea, ante la planificación de un nuevo desarrollo, lo que generalmente sucede es que primero se consulta el manual, se diseña todo siguiendo al máximo posible los estándares que este dicta, y después uno recuerda que hay una normativa ambiental y de salud publica a cumplir. Y se estudia qué parches o añadidos se pueden incorporar para encajar (o hacer ver que se encaja) aquello ya diseñado. Aunque sea con calzador. Debería ser al revés: primero asegurar que cumpliremos lo mejor posible con los retos del marco legal vigente, y posteriormente ver como lo encajamos (¡o no!) con unos manuales de diseño que establecen meras recomendaciones.
Resulta curioso que sea necesario recordar que, mientras existen decretos que exigen no sobrepasar umbrales de contaminación o accidentalidad, no existe ninguna norma que prohíba que una rotonda supere el nivel C de fluidez. Eso es simplemente una pauta establecida por un manual, cuya función es simplemente ofrecer recomendaciones genéricas. Y los manuales no han sido redactados por representantes votados por la ciudadanía; ni han pasado por un tramite que incluya un proceso de información pública; ni han sido aprobados en nuestros Parlamentos; ni tampoco hace falta que así sea, porque un manual es simplemente eso: un manual. Y como tal deberíamos usarlo.
Mención aparte merecen los estándares de dotación de aparcamiento, que -como ya hemos mencionado más arriba- demasiado a menudo han saltado de los manuales para incorporarse a la normativa vigente de planes urbanísticos, o a decretos autonómicos sobre urbanismo. En estos casos, la cuestión adquiere mayor problemática dado su carácter normativo. Pero no por eso debemos dejar de tener claro que estas normas tienen que cambiar para atender a los retos del presente y dejar de responder a preocupaciones del pasado -es decir, a la fluidez y facilidad de circular en coche.
Y también podríamos tener claro que las Leyes y Reales Decretos sobre calidad del aire o ruido son jerárquicamente superiores a planes municipales urbanísticos y a decretos autonómicos sobre urbanismo. Ahora bien, reconozcamos que apelar a la superioridad jerárquica de las normas para saltarse la aplicación de estándares de aparcamiento establecidos en normas de rango inferior no es una cuestión de fácil proceder, puesto que para afirmar que así garantizaríamos los umbrales de calidad del aire necesitaríamos una «bola de cristal» que ningún planificador posee. Saltarse los estándares de aparcamiento de la normativa urbanística en aras de normativas ambientales de rango superior siempre admitiría una larga discusión, mientras que la aplicación de unos estándares dotacionales es una cuestión que no lleva a ninguna confusión: o se aplican (y se cumple la norma vigente) o no se aplican (y, sin lugar a dudas, se incumple una norma, aunque sea de rango inferior a otra que puede resultar incumplida).
En conclusión: dejando de lado los casos donde la norma obliga al uso de unos estándares determinados, lo cierto es que -aún y sin norma de obligado cumplimiento- existe una gran atracción por seguir utilizando los estándares de dotaciones y de congestión vial en la practica cotidiana de la profesión. Y esto es así no solo porque facilitan enormemente el trabajo sino porque también dan un aire de «cientificidad», y hasta de «neutralidad», que aporta seguridad a los que tienen que defender las decisiones que se toman. Precisamente, frente a esta metodología de trabajo caracterizada por la meticulosidad de unos estándares que hasta se miden con decimales, el enfoque del reparto modal aquí propuesto puede seguramente parecer vago. Sin embargo, cabe decir que a veces puede ser que being roughly right is better than being precisely wrong [2].
[Artículo publicado originalmente el 2014 en la web «La Ciudad Viva», actualmente desaparecida]
[1] Véase el web oficial de la ordenanza municipal: http://www.cambridgema.gov/CDD/Transportation/fordevelopers/ptdm.aspx
[2] Podría traducirse por «actuar de manera aproximadamente correcta es mejor que incorrectamente con precisión.»
REFERENCIAS:
Millard-Ball, A. (2014): Phantom trips, Access Magazine, University of California Center on Economic Competitiveness.
Pozueta, J.; Sanchez-Fayos, T.; Villacafias, S. (1995): La regulacion de la dotacion de plazas de estacionamiento en el marco de la congestion, Cuadernos de Investigacion Urbanistica, Madrid. http ://www.aq.upm. es/Departamentos/Urbanismo/public/ciu/pdfciu7/ciu7.pdf
Shoup, D. (2005): The high cost of free parking, American Planning Association, Chicago.
La serie continúa: 10 mitos sobre movilidad urbana (8/10): tarificar el uso del coche acentúa las desigualdades sociales.
Un comentario en “10 mitos sobre movilidad urbana (7/10): los estándares de aparcamiento y de congestión vial”